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La Consulta Indígena en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental: el caso del “Proyecto El Morro”

La aplicación de la consulta no es del todo clara, en especial en relación con el momento en que debe realizarse y los actos sobre los cuales recaería.

La obligación de Consulta Indígena ha sido ampliamente debatida en el último tiempo, en especial en relación con la ejecución de proyectos mineros y eléctricos. La aplicación de la consulta no es del todo clara, en especial en relación con el momento en que debe realizarse y los actos sobre los cuales recaería.

La Corte Suprema ha ido definiendo los criterios para la aplicación de esta medida y uno de los casos más emblemáticos y recientes es el del “Proyecto El Morro”, emplazado en la región de Atacama y relacionado con la industria del Cobre. En este caso, la Corte revocó la resolución de calificación ambiental del proyecto por no haberse ejecutado la Consulta de acuerdo con lo establecido en el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

Consulta indígena

Foto: El Mercurio

Proyecto El Morro

El artículo 6 número 1 letra a) del Convenio 169 establece la institución que conocemos como “Consulta Indígena”, de acuerdo con la cual, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Este artículo señala en su número 2 que “las consultas llevadas a cabo en la aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

El Convenio 169  y las resoluciones de calificación ambiental

El Convenio 169 entró en vigencia en Chile el 15 de septiembre de 2009, y por tanto, desde esa fecha la Consulta Indígena es procedente respecto de aquellas medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos interesados. Una de estas medidas es la resolución de calificación ambiental (RCA), que pone término al proceso de evaluación ambiental de proyectos y actividades que deban someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Sin embargo, la forma y los casos en que debe realizarse la Consulta Indígena en el SEIA son cuestiones que no han sido resueltas de manera clara. Aunque el nuevo Reglamento del SEIA (que actualmente se encuentra siendo analizado por la Contraloría General de la República) regula el asunto, como ya se señaló, hasta ahora ha sido la Corte Suprema, la que ha ido desarrollando los criterios que se deben tener en cuenta para la aplicación de la consulta.

En el caso del “Proyecto El Morro” la Comunidad Agrícola Los Huasco Altinos interpuso un recurso de protección en contra de la RCA 49 (que aprobó el proyecto), basado en que dicha RCA desconocía que el proyecto se emplaza en tierras indígenas, y omitió aplicar la Consulta Indígena.

Mediante el recurso se solicitó que se dejara sin efecto la RCA 49 y se ordenara la realización de un nuevo estudio de impacto ambiental, en el cual se asegurara a la Comunidad sus garantías constitucionales, se les reconociera su calidad de indígenas y se respetaran sus derechos territoriales, culturales y participativos presentes en la Ley Indígena y en el Convenio 169, y los derechos y principios presentes en la Ley 19.300 y en el resto de la normativa ambiental.

El recurso fue acogido por la Corte de Apelaciones de Antofagasta mediante sentencia del 17 de febrero de 2012, la que fue confirmada por la Corte Suprema el 27 de abril del mismo año. La sentencia de la Corte Suprema precisa que se deja sin efecto la RCA 49 en tanto no se subsanen las deficiencias observadas en relación con los efectos del proyecto; debiendo el estudio de impacto ambiental del Proyecto El Morro considerar específicamente a los integrantes de la Comunidad Agrícola Los Huasco Altinos, quienes acreditaron su calidad de indígenas, y por tanto, debían ser considerados como tales en la evaluación del proyecto resultando procedente a su respecto la aplicación de la Consulta Indígena. Lo anterior, pues, tal como se señala en el fallo de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, si bien la comunidad agrícola fue escuchada en diversas reuniones, sus integrantes no fueron considerados como indígenas, y tampoco existió en todo el desarrollo del proyecto, una audiencia específica en cuanto a sus necesidades, perjuicios que se le ocasionarán, planes de mitigación y las indemnizaciones correspondientes.

Luego del fallo de la Corte Suprema, recientemente, el Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de Atacama mediante Resolución N° 69 de 13 de marzo de 2013, decretó la realización de un proceso de consulta previa según lo establecido en el Convenio 169, en el marco de la evaluación ambiental del Proyecto El Morro. Dicha resolución señala la obligación del Estado de realizar la Consulta Indígena respecto de aquellas personas que serán afectadas por el proyecto, ordenando en consecuencia la realización de la misma respecto de la Comunidad Agrícola Los Huasco Altinos y respecto de cualquier otra comunidad susceptible de ser afectada por el Proyecto. Además, señala que en dicho proceso es necesaria la participación de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI).

De esta forma, frente a las incertidumbres existentes en relación con la realización de la Consulta Indígena, la forma en que fue abordado el asunto en el caso del Proyecto El Morro permite tener mayor claridad sobre los siguientes puntos: (i) el titular del proyecto es quien proporciona la información referida a la afectación de pueblos, comunidades o personas indígenas; (ii) dicha información gatilla la obligación del Estado de realizar la Consulta Indígena; (iii) los plazos, mecanismos y alcances del proceso consultivo deben ser consensuados con la comunidad, grupo o personas que serán consultadas.

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